USO DEL SUELO Y HABITAT INTEGRADO
El Ordenamiento Territorial, es una disciplina que participa e integra las consideraciones espaciales sectoriales – económicas, sociales, ambientales y culturales [i]– con una visión globalizadora y sistémica agrupando y jerarquizando, en un modelo territorial, los diferentes ámbitos de acción, las actividades del hombre en el espacio.
Con la ordenación del territorio no sólo se define la organización de las actividades, sino que se precisan/determinan lineamientos que dirigirán el desarrollo territorial de cada ámbito, previendo los posibles conflictos y equilibrando las relaciones funcionales entre ellos, todo lo que se lleva a cabo con una activa participación, en todo el proceso de planificación, de agentes públicos y privados, y en particular por parte de la población, concertando los intereses de cada uno en el logro de una imagen y un objetivo común. De esa manera, el Ordenamiento Territorial orienta las acciones de los sectores público y privado en la concreción de acciones que se manifiestan explícita e implícitamente en el espacio, como lo son las políticas y programas de desarrollo productivo en general, y de infraestructura, vivienda, servicios sanitarios, salud, educación, para ir alcanzando niveles crecientes de un hábitat justo y una ciudad integrada en un territorio integrado; y fundamentalmente, garantiza el acompañamiento de la población destinataria de las políticas diseñadas, por haber sido ésta, protagonista activa en todo el proceso de participación; es pertinente considerar este aspecto de participación popular como la garantía del éxito de un proceso de planificación territorial : expresa una de las herramientas virtuosas para reconstruir el protagonismo de lo público para tender a corregir las desigualdades a las que nos somete el sistema capitalista; resulta conducente entonces considerar que “..es insostenible que solamente el mercado sea el regulador del tamaño de las explotaciones agropecuarias, porque es insostenible que sólo el mercado regule uno de los recursos estratégicos de cualquier sociedad, junto con el agua.” (Peretti-Giardinelli-La Argentina Agropecuaria), de igual modo que “los períodos de disminución de la desigualdad coinciden con las etapas de impulso del ensanchamiento del mercado interno, del consumo y de la sustitución de importaciones y desarrollo de la producción y el valor agregado a la producción local” (palabras liminares del IEFI) , y de los distintos procesos de planificación ejecutados, como resultado de las políticas públicas: entre éstas, la ordenación del territorio expresa el resultado/la evidencia física mas evidente del resultado de la confrontación entre los intereses oligárquicos y a la recuperación o fortalecimiento de derechos a una mayor igualdad por parte de la mayorías populares; la planificación territorial es una herramienta para “enfrentar la persistencia del latifundio y la tendencia a la concentración de la propiedad de la tierra, sumado a la extranjerización de la misma y la expulsión de pequeños y medianos productores” (palabras liminares del IEFI), y para garantizar la igualdad en la calidad urbana de parte de toda la población: tanto de aquella que decida vivir en el sistema rural, como de aquella que opte por la vida urbana; tanto en el centro como en la periferia de las ciudades, tendiendo a igualar los derechos de los habitantes en el ejercicio del derecho a la ciudad.
La meta de construir un país integrado y equilibrado desde el punto de vista territorial, con una fuerte identidad ecológica y ambiental, y con una organización que favorezca la competitividad de la economía y el desarrollo social, deben ser el resultado de un producto social conducido por el Estado. Sin la intervención del Estado, esta virtuosa construcción queda en manos del Mercado (inmobiliario y especulativo) y el resultado de su accionar, conduce a desequilibrios estructurales que afectan al valor de la tierra, al destino de la plusvalía, y a desequilibrios que acentúan las diferencias económicas de los sectores sociales, generando condiciones de vida inaceptables y pérdida del derecho a la ciudad, por parte de las mayorías populares. Asimismo, la posibilidad de que ese proceso integrador, equilibrado y justo, depende de la virtuosa relación entre los lineamientos de un proyecto nacional que encuentre en las distintas administraciones (regionales, provinciales, municipales) a aquellos actores que conscientemente articulen políticas conducentes a esa integración nacional.
Un nuevo enfoque de la planificación debe basarse en la descentralización del Estado, dando mayor peso decisional a los gobiernos locales (municipios), pues son éstos quienes presentan mayores ventajas en la resolución de conflictos existentes en su nivel territorial, lo que se debe a:
- Mayor cercanía a los problemas (diagnósticos más ajustados),
- Mayor nivel de información de la población, haciendo que la participación ciudadana sea más efectiva, y
- Mayor fluidez burocrática, acelerando el proceso de toma de decisiones conducentes.
Origen del Proceso
Como surge la idea o se decide una intervención de ese tipo?
Probablemente de una decisión política porque algo (una lectura, una experiencia visitada, un conjunto de hechos concurrentes que retroalimenten la idea, algún hecho traumático –inundación, contaminación, tensión social, pandemia, etc-) motiva a los referentes políticos y sociales locales acerca de la necesidad de acceder a ésta herramienta para el aprovechamiento racional de los recursos disponibles para garantizar la mejora de la calidad de vida de la población
En este caso, llegar a insistir que este es un tema absolutamente necesario de encarar para ella aplicación de recursos (públicos y privados) para dar solución ordenada y jerarquizada a la creciente demanda de servicios, infraestructuras, equipamientos, actividad
- agropecuaria, industrial, comercial, administrativa, etc, teniendo al mejoramiento de la calidad de vida de la población, con la mayor eficacia en la aplicación de los recursos públicos y privados, en el contexto de un plan regional, nacional de desarrollo sostenible.
- Otra alternativa sería por iniciativas de la sociedad civil, que reclamen acciones a través de instituciones, grupos sociales, etc : en general estos no serian reclamos de un plan general sino sobre situaciones particulares. En este caso habría que intervenir / incidir para ampliar lo mas posible el carácter de la intervención.
Los instrumentos que se pueden articular para un ordenamiento territorial y ambiental eficaz son:
- Producción de suelo urbano que escasea o tiene precios elevados.
- Conformación de Bancos de Tierra.
- Expropiación.
- Intervenciones estatales en construcción y desarrollo de la ciudad.
- Mejora del transporte.
- Mejora de la localización de la vivienda social.
- Zonificación para regular los usos del suelo.
- Zonificación inclusiva para garantizar la localización de las VIS.
- Recuperación de plusvalías o incrementos extraordinarios de la renta, ya sea por cambios de zonificación o por otras acciones realizadas por el Estado.
- Impuesto a la ociosidad del suelo y obligación de construir.
- Destinar un porcentaje de los emprendimientos urbanísticos a usos de VIS para garantizar mixtura social.
Primeras Decisiones
a.-Definir el área de intervención
- Unidad territorial
- Región (zonas interdependientes en algún aspecto )
- Unidad política (partido)
- Parte de una unidad politica (ciudad , pueblo)
- Tipo de Intervención
- “Plan” : totalidad de las variables
- Acciones preventivas (Delimitación preliminar de areas- Zonificación preventiva)
- Planes Particulares (Proyectos)
- Solución de problemas existentes ( urbanos, ambientales, otros)
- Aprovechamiento de situaciones particulares (terrenos urbanos vacantes-proyectos recreativos, implantaciones industriales, viviendas etc)
b.- Proceso para el desarrollo de un Plan
Estudios previos – Análisis y Diagnóstico
- Medio físico natural y cultural -Situación Medio ambiental
- Aspectos Legales administrativos
- Estado parcelario
- Dominio del Suelo
- Restricciones o limitaciones al Dominio
- Destino de las distintas zonas (por normas)
- Grado de ocupación del suelo por edificaciones
- Uso del Suelo
- Viviendas
- Industrias
- Usos específicos : Escuelas, Hospitales, Seguridad etc
- Espacios Verdes Públicos
- Red Vial y Transporte
- Infraestructura
- Agua y Cloaca
- Gas
- Electricidad
- Etc
- Población
- Distribución. Densidades
- Ocupación. Trabajo
- Situación Económica (distribución geográfica)
- Economía
- Actividades Económicas Productiva que caracterizan al area objeto del plan
- Valores del Producto
Formulación del Plan
- Objetivos
- Propuesta
Necesidad de un equipo técnico municipal
Es una constante que los gobiernos municipales, en particular los de comunidades chicas (de menos de 100.000 habitantes), no cuenten con profesionales especialistas en planificación territorial, razón por lo cual el plan o proyecto inicial, suele ser resultado del aporte de un equipo externo (contratado por el Municipio). Es recomendable que en forma paralela se vaya organizando un área dependiente de la estructura municipal con personal capacitado que se vaya especializando, (interactuando con el equipo externo + capacitaciones especificas) para llevar adelante el proceso de implementación del proceso e ir verificando las consecuencias de este, y conducir su desarrollo en el tiempo, atendiendo a las necesarias modificaciones emergentes.
Esta situación supone la necesidad de contar con recursos económicos y apoyo de los equipos de mayor experiencia reunidos en las estructuras de planificación provincial/regional.
Sería necesario contar, entonces con un área centralizada a escala provincial o regional que contribuya a la transferencia de conocimientos y experiencias y soporte legal (leyes de Ordenamiento Territorial y Ambiental y /o del Habitat)
La existencia de un ley provincial no supone solución alguna al problema, sin que la operación sobre el territorio y la obtención de resultados sustentables depende de la voluntad política de las comunidades locales
El rol del equipo planificador
El papel de un planificador es ser parte de la comunidad y centrarse en las necesidades de la comunidad. Para lograr esto, el planeamiento debe comprender las actividades de una comunidad y cómo las personas interactúan entre sí.Solo entonces el planificador tiene una idea de cómo las personas utilizan su espacio.La mejor manera de mantener la identidad es mapear las actividades de la comunidad, ver cómo usan su tierra y cómo interactúan con el espacio, además de identificar lo que es importante para ellos.El gobierno local siempre se interesa más cuando ve que la comunidad está activa; es difícil para el gobierno hacer las cosas cuando la comunidad es pasiva (o peor aun: una comunidad complaciente e inactiva es cómplice de la desidia de los gobiernos)
A estos efectos es conducente tener en cuenta las siguientes recomendaciones:
Preguntar a los locales acerca de lo que mejor saben hacer; solicitar a las personas que le muestren su comunidad, lo que hacen todos los días ; identificar problemáticas del lugar: las cosas simples pueden contribuir a fortalecer la identidad; construir algo concreto, en lugar de tener reuniones y solo hablar; organizar a las personas más activas; y fundamentalmente: compartir con la comunidad la información encontrada
Estos sencillos procedimientos tienden a resolver el principal desafío de los planificadores: la conexión de la participación al entorno físico.
Contexto
El gobierno nacional ha anunciado el Plan Nacional de Suelo Urbano (Resolución 19/ 20), que será implementado por el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat a través de la Subsecretaría de Política de Suelo y Urbanismo.
Este Plan comprende:
a.- El Programa Nacional de Producción de Suelo.
b.- El Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo.
c.- La conformación de la Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo.
El Programa Nacional de Producción de Suelo Urbano promoverá la suscripción de convenios para la producción de lotes con servicios y los instrumentos legales que sean necesarios para favorecer, la producción de Suelo Urbanizado y Especial, y la creación de Bancos de Tierras, -entendidos como un sistema de administración e incorporación de inmuebles al patrimonio municipal, que sirva para regularizar y constituir reservas de tierras públicas y lograr su aprovechamiento integral.
El Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo, contribuirá a la capacitación de técnicos y funcionarios de la Administración Pública;
La Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo. Además el Observatorio Nacional de Acceso al Suelo como un ámbito de construcción y análisis de datos. En cuyo ámbito funcionará el Registro Territorial de Suelo Apto para Programas Habitacionales y Proyectos Urbanos y el Observatorio Nacional de Precios del Suelo.
Asimismo anunció un Programa Federal de Viviendas con una inversión de casi $29.000 millones. Incluirá créditos para la construcción de 5.500 viviendas nuevas (en y 43 mil unidades para refacción, más la entrega de 200 mil microcréditos y subsidios a la construcción (ésto con especial atención en los núcleos sanitarios del NOA, que se canalizarán a través del Programa Procrear).
Asimismo proyecta la generación de 2 mil lotes urbanos con servicios disponibles para la construcción, la dotación de equipamiento comunitario para la atención de la emergencia, y el otorgamiento de créditos hipotecarios para las diferentes líneas del programa.
El Plan Federal Argentina Construye permitirá que 4.000 organizaciones de todo el país, que realizan tareas esenciales en los barrios populares, reciban subsidios para la compra de materiales con los que podrán acondicionar espacios comunitarios.
Las obras estarán a cargo del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat y serán articuladas con gobiernos, organizaciones de la comunidad, pymes, cooperativas, trabajadores independientes y empresas de servicios públicos.
El Rol del IEFI en el contexto : aportar la experiencia de los profesionales que han actuado en el territorio de la provincia de Buenos Aires que cuenta desde finales de los 70´ con una ley de Ordenamiento territorial y uso del suelo (Ley 8912) como valioso aporte para la delimitación de áreas y zonificación según usos, que propició la realización de planes de ordenamiento urbano y planes particularizados que establecieran cierto orden y lograran algún freno a la especulación inmobiliaria, y desde 2013 con la ley de Acceso Justo al Hábitat (Ley 19.440), para la puesta en marcha en el resto del territorio nacional, en el cual aun no se hayan puesto en marcha procesos virtuosos de ordenamiento territorial y en el del desarrollo de políticas habitacionales en el marco de espacios urbanos integrados.
[i] El ámbito económico está compuesto por todos aquellos agentes que intervienen el espacio buscando alcanzar un desarrollo económico -empresas, industrias, comercio, servicios, producción agropecuaria, minería, pesca, etc.-. El ámbito social lo integran los colectivos que agrupan a grupos comunitarios que persiguen un objetivo común, generalmente en materias equidad social (vivienda, educación, empleo, dotación de servicios sanitarios básicos, etc.). El medioambiente reúne a los elementos naturales que componen el paisaje geográfico del territorio (recursos naturales, flora, fauna, etc.)y elementos culturales (la ciudad, las edificaciones – la vivienda y el equipamiento e infraestructura y los edificios emblemáticos (de valor histórico o institucionales) sobre los cuales se inserta el paisaje construido y se sustenta gran parte del crecimiento económico. El ámbito cultural es la expresión intrínseca de la comunidad sobre su entorno, que se traduce en tradiciones, normas de conducta, arraigo por su territorio y, en definitiva, en la forma en que los grupos sociales ven y viven el espacio que habitan