Tanta gente sin tierra
Y tanta tierra sin gente
Eduardo Galeano
La pandemia ha exacerbado la crisis que atravesaba el país: la enorme deuda heredada, y la creciente paralización y destrucción del sistema productivo del período neoliberal, con su secuela de aumento del desempleo, pobreza y marginalidad, se ha extendido sin que hasta la fecha se hayan podido poner en marcha políticas basadas en la producción y el empleo, que le pongan límites al distorsivo sistema especulativo de los 4 años de retroceso, sufridos. Como consecuencia de este nuevo imprevisto (¿) la caída del Producto Bruto podría resultar mayor al proyectado: la reactivación productiva y la recuperación de derechos son asignaturas a abordar, prevista, esperable, pero pendiente. En este contexto, y en la medida que se vaya superando la cuarentena, la producción de suelo urbano, la construcción y mejoramiento de viviendas, en particular, las de interés social, la provisión de redes de infraestructura – insertado en un programa integral de hábitat – satisface desde variados abordajes positivos que debieran considerarse favorables para revertir la tendencia negativa señalada. Es sabido que la construcción es generadora de una amplia gama de actividades productivas, pues se perfecciona por la concurrencia de muy variados insumos de producción nacional. Asimismo convoca al empleo gran cantidad de mano de obra de relativamente facil incorporación a trabajos semi artesanales de mediana calidad, condición indispensable una primera etapa, para paliar la desocupación (que ronda el 9%, habiendo alcanzado en 2013 un mínimo histórico: el 6,3% -CEPAL). Es motorizador de economías regionales, sobre todo si la mano de obra y los insumos son de la zona. Así se completa un círculo virtuoso, tierra urbanizada – vivienda techo – servicios – trabajo – consumo – mejora de la calidad de vida. Por otra parte, la casi totalidad de sus componentes son nacionales, lo cual contribuye a la preservación de divisas
Así lo ha entendido el gobierno nacional, que ha lanzado el “Plan Nacional de Suelo Urbano” (Resolución 19/ 20), que será implementado por el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat a través de la Subsecretaría de Política de Suelo y Urbanismo. Este Plan comprende: a) El Programa Nacional de Producción de Suelo. – b) El Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo. c) La conformación de la Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo.
El Programa promoverá a) la suscripción de convenios para la producción de lotes con servicios y los instrumentos legales que sean necesarios para favorecer, la producción de Suelo Urbanizado y Especial, y b) la creación de Bancos de Tierras, -entendidos como un sistema de administración e incorporación de inmuebles al patrimonio municipal, que sirva para regularizar y constituir reservas de tierras públicas y lograr su aprovechamiento integral.
Entre los considerandos de la Resolución, señala:
“Que una eficiente coordinación de esfuerzos debe hacer partícipes de estas políticas, además de al Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, a propietarios de suelo, gobiernos municipales, provincias, empresas constructoras, sindicatos, organizaciones civiles y otros organismos del propio Gobierno Nacional como la Agencia de Administración de Bienes del Estado, los que en el marco de acuerdos y de los instrumentos legales que sean necesarios, podrán asociarse para la regularización de suelo, la generación de suelo urbano y desarrollos urbanísticos integrales que contemplen la infraestructura básica, donde cada actor participe en función de los aportes que realice, tanto sea suelo, adecuación de la normativa urbanística, infraestructura, construcción, crédito para la construcción y/o adquisición de vivienda u otros que resulten posibles para la gestión de suelo señalada.”
Asimismo, se crea el Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Políticas de Suelo, que contribuirá a la capacitación de técnicos y funcionarios de la administración pública, se constituye la Mesa Intersectorial de Políticas de Suelo, y el Observatorio Nacional de Acceso al Suelo como un ámbito de construcción y análisis de datos, en cuyo ámbito funcionará el Registro Territorial de Suelo Apto para Programas Habitacionales y Proyectos Urbanos, y el Observatorio Nacional de Precios del Suelo.
Por otra parte se anunció un Programa Federal de Viviendas -Argentina Construye- con una inversión de casi $29.000 millones, el cual incluirá créditos para la construcción de 5.500 viviendas nuevas – cuyo cumplimiento alcanzará a cubrir el crecimiento vegetativo y por obsolescencia-, y 43 mil unidades para refacción, más la entrega de 200 mil microcréditos y subsidios a la construcción, con especial atención en los núcleos sanitarios del NOA, que se canalizarán a través del Programa Procrear.
El Programa prevé generar 750 mil puestos de trabajo hasta fin de año, y según el anuncio, las viviendas se sumaran a las más de 30.000 en las que el Estado ya está trabajando; asimismo proyecta la generación de 2 mil lotes urbanos con servicios disponibles para la construcción, la dotación de equipamiento comunitario para la atención de la emergencia, y el otorgamiento de créditos hipotecarios para las diferentes líneas del programa.
El Plan Federal Argentina Construye permitirá que 4.000 organizaciones de todo el país, que realizan tareas esenciales en los barrios populares, reciban subsidios para la compra de materiales con los que podrán acondicionar espacios comunitarios.
Las obras estarán a cargo del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat y serán articuladas con gobiernos, organizaciones de la comunidad, pymes, cooperativas, trabajadores independientes y empresas de servicios públicos.
A los efectos conducentes solo resta afectar los recursos necesarios instrumentos que aporten fondos y posibiliten la gestión, como los que incorpora la Ley de Acceso Justo al Hábitat y otros, como incentivos o impuestos para que salgan al mercado las viviendas desocupadas, recuperación de plusvalías urbanísticas o rentas extraordinarias, y que se cumplan las reglamentaciones ambientales.
Visión y Propuestas
- Localización de los loteos y viviendas de interés social,
- Instrumentos de planificación y financieros para la gestión del suelo urbano y vivienda,
- regulación de los mercados inmobiliarios, incidencia de la zonificación en la exclusión o inclusión, etc.
Históricamente, y especialmente a partir de 1955, el tema habitacional ha demostrado ser el más difícil de solucionarse o abordarse, integralmente. Con un breve interregno (1973/74), solo la puesta en marcha del Plan Federal (2005/2015) recuperó la iniciativa del Estado en la puesta en marcha de políticas activas en relación al hábitat y la vivienda, y aunque la gestión no alcanzó las metas propuestas y demoró la implementación de herramientas – creación tardía de la Secretaria de Estado del Habitat, con insuficiente presupuesto- y evidenció insuficiencias en cuanto a la gestión y resultados en la materia – que se contrapone a los logros y avances experimentados en otras áreas de gobierno- dio inicio a un nuevo ciclo virtuoso que podía retomarse a partir de la nueva etapa iniciada en diciembre de 2019.
Como resultado indeseado del ciclo iniciado en 2005, efecto colateral de las mejoras económicas evidenciadas, y aprovechando la falta de herramientas de control técnicas y políticas complementarias al ambicioso plan, el mercado inmobiliario aumentó el precio de la tierra urbana de una manera descontrolada – ajustando el precio de venta del terreno a los valores que el PROCREAR financiaba como máximo para el pago del terreno a afectar-, y la inercia se extendió a pesar de la interrupción de los programas y del inicio de la recesión. Aunque el programa establecía valores de la cuota ajustado a las verdaderas capacidades de ahorro de los destinatarios de clase media, a partir de esa valiosa experiencia, lo que se alcanzó a pagar en la Argentina por un inmueble, no favorecido por aquella operatoria, y particularmente, a partir de 2015, es desproporcionado comparado con el ingreso medio de la población y similar en dólares con respecto a otros países de mayor poder adquisitivo per càpita. El gobierno neoliberal que lo sucedió 2015/2019, como en casi todas las áreas, agravó los indicadores, empeorando las condiciones para el acceso al suelo residencial con servicios; quienes compraron o alquilaron una vivienda debieron, a partir de entonces, debieron realizar un inédito esfuerzo económico, cuyos efectos todavía no se han sido motivo de atención por parte de las nuevas autoridades. La disminución del poder de compra de inmuebles -por la devaluación, la falta de crédito y la valorización inmobiliaria- ha reorientado, hasta la fecha, la construcción residencial hacia la población con capacidad de compra en dólares al contado- de vivienda techo- en su gran mayoría en edificios urbanos de departamentos. Esta perturbadora situación no es independiente de las decisiones de políticas públicas, sino su consecuencia.
La promoción de normas y políticas que facilitan las inversiones en torres y centros comerciales de “alta gama”, o la inacción para otras alternativas, es parte de los múltiples dispositivos que terminan beneficiando a un sector social concentrado. Esta realidad, que se enmascara como un progreso para la ciudad, esconde el aumento de los precios de la tierra y la vivienda, la concentración de la oferta y la profundización de la exclusión social. Las decisiones urbanísticas públicas generan ganancias para los grandes inversores privados sin que, salvo contadas excepciones, una parte se recupere para políticas de hábitat: una de las prioridades a revertir progresivamente debe ser es la reducir los déficits y segregación incrementados. Como dice Eduardo Reese, “Es necesario cambiar el eje de las políticas urbanas para que dejen de girar en función del mercado e incorporen una perspectiva de derechos humanos. Desde este enfoque, el desarrollo territorial se entiende como un proceso de construcción colectiva donde las condiciones de vida de las personas mejoran en un marco de justicia social. Para ello y para eliminar las desigualdades urbanas, es prioritario intervenir en el mercado inmobiliario, hacer prevalecer el interés común sobre el individual y articular las políticas habitacionales con las de tributación equitativa de la tierra. Con un cambio de paradigma y de políticas, las soluciones habitacionales sostenibles son posibles”.
| El precio del m2 construido ha subido en pesos argentinos y en dólares más del doble desde 2005 a 2018. Mientras, el salario mínimo subió alrededor de un 80 %. Aunque en nuestra ciudad en promedio es un 30 % menor que en la Caba, el alza es coincidente con otras ciudades de Argentina. Fuente: Reporte Inmobiliario |
Para ir avanzando en un proceso virtuoso de mayor gobernabilidad, la vivienda debe ir concibiéndose sobre un soporte basado en una política, y una planificación y gestión del suelo, que garantice un entorno adecuado y redes de infraestructura y de accesibilidad al equipamiento, integrados. Naciones Unidas ha reconocido que la crisis de acceso al suelo urbano –tierra y / o vivienda con servicios – es una crisis de gestión más que de escasez de recursos. Se trata pues, asumiendo la complejidad del tema, de un problema de gobernabilidad, voluntad política, y de capacidad de gestión. La pandemia ha puesto en primer plano estas cuestiones, así como la irracional concentración de habitantes en una décima parte del territorio nacional, y dentro de éste, en los llamados, eufemísticamente, “barrios populares”.
La Nación, las Provincias y los Municipios deben promover, motorizar y revertir estas realidades de marcadas asimetrías y desigualdad social; para ello deberán disponer – o deberan sancionar, adaptar, o poner en práctica- instrumentos normativos capaces con los que irrumpir contra estas lógicas inerciales de la especulación y desidia, subordinándolos a los derechos de interés colectivo: al derecho a la ciudad, y a la función social de la propiedad.
El Decreto Ley Provincial 8.912 de Uso del Suelo fue un aporte para la delimitación de áreas y zonificación según usos, pero en contados casos propició la realización de planes de ordenamiento urbano y planes particularizados que establecieran cierto orden y lograran algún freno a la especulación inmobiliaria en la «ciudad formal», mientras la “ciudad informal” creció exponencialmente en un marco de total irregularidad y vulnerabilidad urbana, particularmente en el Conurbano donde las estructuras institucionales locales y el poder político municipal eran más débiles / impotentes o cómplices, y también en ciudades como La Plata, Mar del Plata, Bahia Blanca, Junin, etc
El punto más crítico es la proliferación de asentamientos irregulares y precarios, pero también los habitantes de lugares que no tienen ni las ventajas de la vida rural ni de la urbana; los inquilinos que en algunos casos pagan alquileres desproporcionados con respecto al nivel de ingreso familiar.
A estos efectos se aspira a aportar instrumentos de gestión que ya se aplican en otros países, algunos de los cuales se plasmaron en la Ley Provincial 14.449 de Acceso Justo al Hábitat, y que ayudarían a paliar la cuestión.
| La cantidad de asentamientos ha venido creciendo, llegando a más de 165 en la región del Gran La Plata, más de 50.000 familias. También lo hicieron en densidad, aunque no tanta como los del Gran Buenos Aires ni la CABA; ocupando espacios cada vez con mayores problemas ambientales. |
Los ejemplos tienden a describir las causas y consecuencias de la ciudad Com-Fusa –compacta en el casco fundacional y difusa, dispersa, deshilachándose fuera del casco, cómo va creciendo sin orden, sólo la búsqueda de terrenos más baratos donde asentarse, en muchos caso sobre terrenos inundables.
Periferia Noroeste 2004-2010 -En estas dos imágenes se puede apreciar la intensidad de construcción entre los años 2004-2010, invadiendo sin pausa, cada vez más la zona del Bañado Maldonado.
Con este modelo de ciudad se producen deseconomías y aumentan sus costos -de infraestructura, para llevar servicios a lugares alejados, de transporte y tiempo para los habitante-. No se está preconizando que todo vacío urbano deba ser construido, menos en sitios potencialmente inundables, debe haber una planificación. Pero el problema de acceso al suelo o a la vivienda es complejo y no se resuelve sólo con códigos; se debe trabajar en un conjunto de políticas y normativas tanto de orden económico y social, como propias de la vivienda.
El modo se organiza y desarrolla el territorio siempre es un tema mayor que afecta fuertemente a la sociedad que lo habita, por lo cual previo a todo proceso de ordenamiento territorial se requiere un diagnóstico que capture aspectos ambientales, sociales y económicos: un abordaje visto desde una óptica pluridisciplinaria y multiprofesional que no se resuelve sólo con la determinación de indicadores, usos admitidos y criterios constructivos. A partir del diagnóstico, se puede formular un Plan Estratégico Ambiental, que no se limite al espacio urbano y que se extienda a una región interdependiente, por encima de las jurisdicciones administrativas municipales.
La mayoría de los códigos de ordenamiento urbano y territorial vigentes en nuestro país, no responden a un plan estratégico ambiental y de ordenamiento y desarrollo, y desatienden o ignoran los problemas de la periferia de los cascos urbanos; no abordan el tema de la vivienda de interés social en profundidad; permiten edificios sin la correspondiente ampliación de las infraestructuras, no exigen Estudios de Impacto Ambiental; no tienen instrumentos de redistribución de rentas extraordinarias, o no los aplican; no tienen o desvirtúan órganos de participación multisectorial – como en la ciudad de La Plata fue el Consejo de Ordenamiento Urbano y Territorial (COUT) -más allá que cuando existió no se lo consultaba para las cosas importantes- y lo reemplazó por la creación del Consejo Único de Ordenamiento Territorial, representado por el Ejecutivo y sin mayores jerarquías, instituciones referentes a la construcción y a la comercialización de tierras (Art. 340º). La vigencia de esta estructura de validación de políticas, no es representativo porque al tener mayoría el Ejecutivo Municipal, éste solo puede aconsejar y no ordenar/decidir, dejando las puertas abiertas para manejar la interpretación de la ordenanza al arbitrio de la autoridad ejecutiva en la aplicación de varios de sus artículos, desnaturalizando la participación pretendida.
Son necesarias políticas de movilización del suelo e inmuebles urbanos vacantes, como las que existen en la Ley 8.912 a partir del artículo 81,- muchas veces se lo ignoró- y las que incorpora, con mayores instrumentos la Ley 14.449 – consorcios urbanísticos, recuperación de rentas extraordinarias, y participación de los municipios en las valorizaciones inmobiliarias, promoción de edificación en baldíos vía aumento de impuestos, impuestos a multipropietarios de departamentos vacios, incentivos al propietario que construya una superficie adicional destinada a vivienda de interés social, regulación del valor del suelo más activa por el Estado y no sólo por el mercado y el propietario, posibilitando la baja de los valores del suelo, etc.-
Sin poder dar fe de la vigencia, respeto y eficacia en la aplicación de las mismas, en otros países de América Latina han incluído en sus leyes y reglamentos, y algunos ejemplos parecen indicar su aplicación desde hace tiempo de algunas de estas herramientas: en Colombia, y en algunos Estados de Brasil, se regulan los derechos adicionales de construcción a través del llamado “Otorgamiento Oneroso de Derecho de Construir”, que establece un cargo para el propietario que se beneficie con la autorización para construir por encima de los límites establecidos por la norma general; también se aplicaría una Transferencia de Derechos de Construcción o de Desarrollo- un certificado por medio del cual la administración de la ciudad compensa en especie a un propietario por restricciones a la posibilidad de construir que se imponen a su propiedad-la reglamentación permite que los certificados puedan ser vendidos/transferidos. Al analizar los modelos y experiencias de otros países, amerita considerar el movimiento cooperativo uruguayo, las zonas especiales de interés social (Zeis) brasileñas, las experiencias colombianas, danesas, francesas, etc. .
Estos y otros instrumentos resultan imprescindibles para generar y poner en marcha cualquier política de hábitat popular, para contribuir a disminuir los procesos especulativos, de manera de producir una mayor oferta en el mercado de tierras y con ello intentar estabilizar los precios del suelo e inmuebles. Algunas de estas herramientas están ya en ordenanzas en La Plata, por ejemplo – aunque en general sin que éstas sean rigurosamente aplicadas-
No se trata de hacer crecer el parque habitacional solamente, sino de generar las condiciones urbanas necesarias para garantizar una calidad espacial que favorezca el encuentro, los intercambios, la proximidad y las alternativas para elegir actividades. Sin embargo, las políticas de suelo municipales se limitan a regular el crecimiento en cantidad y no en calidad, por lo que promueven un modelo de desarrollo insustentable, al no aplicar herramientas políticas y financieras sobre suelos, las cuales tendrían la potencialidad de producir mayores equilibrios y menores desbalances, en línea con el modelo de ciudad compacta, compleja y diversa (Pérdida de complejidad en la ciudad- Salvador Rueda, Freaza y otras) .
Por todo ello, es pertinente concluir que los procesos de densificación de los cascos y sus periferias -configurados por leyes cortoplacistas del mercado -, no garantizan una contribución al desarrollo y a una mejora en la calidad de vida de sus habitantes. Los procesos de integración, equidad, acceso a las centralidades y a un hábitat digno, requieren capacidad de innovación, estrategias y políticas complementarias integrales para llegar a garantizar una ciudad más integrada. Los programas de vivienda inclusiva deben ir acompañados con otros instrumentos para que los costos de esas viviendas no terminen siendo desplazados al público en general.
Aunque el análisis de las condiciones del mercado es fundamental para poder administrar las variables económicas en juego, es imprescindible una verdadera participación activa ciudadana, que garantice la inclusión de todos los actores relacionados, en el marco de una campaña de explicitación, publicidad de los procesos y metas pretendidos, tendiente al fortalecimiento de la conciencia ciudadana, ya que las transformaciones pretendidas afectaran intereses -no siempre legítimos- de actores poderosos -económica y políticamente- que se opondrán con argumentos basados al egoísta ejercicio del derecho de propiedad, contradictorios a los derechos inherentes del interés general. Este proceso supone una inevitable negociación final, para lo cual la previa participación ciudadana por medio de la cual tenga la oportunidad de conocer y hacer ejercer sus derechos, -el derecho a ejercerlos- resulta una condición previa indispensable.
Consideraciones político técnicas del proceso de planificación urbana
La localización de la vivienda en la ciudad en un mercado de suelo desregulado e imperfecto provoca un incremento en los precios de suelo, impidiendo el acceso a la vivienda y a los servicios habitacionales a los sectores más empobrecidos de la sociedad, expulsándolos a la periferia y/o obligándolos a la ocupación informal.
El enfoque tradicional de la planificación, tecnocrática, estática y pseudo neutral, supone un ordenamiento de usos que ” sigue la lógica del mercado, por lo que garantiza lugar en la ciudad para los usos más rentables” (Duarte, 2017), alejada de la realidad, mucho mas compleja y dinámica. Por esta razón, se vuelve necesario un enfoque de la planificación urbana que promueva una visión técnico-política que logre orientar la producción social del espacio de forma más justa y equitativa, especialmente, en América Latina donde los altos niveles de desigualdad se manifiestan en inequidades socio espaciales, es decir, en la falta de acceso a un hábitat con atributos urbanos dignos.
La particularidad que tiene la vivienda de interés social – más allá de que toda vivienda única debe ser considerada un derecho social-, con respecto a otros usos, es que no será un área de interés que los actores mercantiles busquen desarrollar per se, y por eso es importante que el Estado establezca reglas claras en relación a tan delicado tema.
La vivienda social no debe tratarse aisladamente como un hecho cuantitativo sino también cualitativo, “ construir vivienda de mala calidad sólo contribuye a aumentar el déficit habitacional”(Dunowicz, 2008). Los casos donde se utilizó a la vivienda como excusa de crecimiento urbano, localizándola fuera del tejido solo alimentan la marginación, segregación y estigmatización, y en definitiva son mayores costos para la sociedad. Sin lugar a dudas : la localización de vivienda social debe estar integrada en la trama urbana de la ciudad, para garantizar la calidad de vida de sus usuarios.
A éstos efectos se deberá
- Plantear escenarios futuros del proceso de intervención (prospectiva), previendo efectos probables, principalmente de naturaleza adversa y prever posibles soluciones.
- Contar con un mecanismo de evaluación de los resultados que permita cuantificar los impactos.
- Tener en cuenta las distintas escalas, desde la unidad parcelaria, la manzana, la barrial a la distrital.
- Pasar de una planeación prescriptiva y esquemática, a la comprensión del fenómeno urbano como un insumo para construir soluciones inteligentes, lo que significa entre otras cosas, específicas a las problemática planteadas. Los nuevos enfoques de la planificación deben ser operativos y contener instrumentos que permitan gestionar y aplicar efectivamente las estrategias de desarrollo.
Ahora bien, una pregunta es cómo se pueden superar los perjuicios de ese planeamiento, y que las viviendas de interés social formen parte de una estructura urbana integrada sin que los costos sean inaccesibles aún para un municipio o provincia que quiera hacer las cosas bien, con actores tan fuertes y con “espalda” para defenderse como el mercado y los desarrolladores a ultranza.
La pregunta fundamental es: cuál es la estrategia que deberíamos implementar para:
- Empoderar a los colectivos sociales para que militen esta iniciativa como una alternativa que no sólo da solución habitacional sino que además disminuye la segregación residencial.
- Instruir a decisores políticos y cuadros burocráticos estatales para que incorporen este instrumento a su caja de herramientas.
- Condicionar a los desarrolladores e inversores para convencerlos de la necesidad de un desarrollo equilibrado del territorio y que no existen demasiadas posibilidades – aparte de la cuota VIS para dar solución al problema habitacional.
Cada vez será más frecuente escuchar hablar de cuota VIS en programas de desarrollo habitacional en la medida que la modalidad habitual de subsidio a la oferta por parte del Estado resulta claramente insuficiente para dar respuesta al déficit habitacional.
Los municipios de Monte y otros, como antes Trenque Lauquen (aunque se ha frenado su impulso), son un ejemplo de que se pueden conseguir logros, aunque sean parciales.
En Monte en el periodo de gobierno 2011/2015 los loteos privados aumentaron exponencialmente a 18, más 5 municipales con 500 lotes para la VIS, aumentó el comercio interno y la construcción de viviendas y con ello la recaudación no sólo en tasas municipales por servicios sino derechos de construcción y contribución por mejoras. Tengamos presente que Monte es un pueblo chico con unos 25.000 habitantes.
1) El planeamiento urbano debe apuntar a localizar las viviendas de tal manera que tengan acceso a los servicios básicos permitiendo una (re)distribución equitativa de la riqueza y aprovechamiento adecuado de la infraestructura existente. Por ello es fundamental que las VIS no se ubiquen en la periferia para evitar que sus habitantes paguen altos costos de transporte y pérdida de tiempo para acceder a los servicios básicos.
2) Los instrumentos que se pueden articular para un planeamiento eficaz son:
* Producción de suelo urbano que escasea o tiene precios elevados.
* Conformación de Bancos de Tierra.
* Expropiación.
* Intervenciones estatales en construcción y desarrollo de la ciudad.
* Mejora del transporte.
* Mejora de la localización de la vivienda social.
* Zonificación para regular los usos del suelo.
* Zonificación inclusiva para garantizar la localización de las VIS.
* Recuperación de plusvalías o incrementos extraordinarios de la renta, ya sea por cambios de zonificación o por otras acciones realizadas por el Estado.
* Impuesto a la ociosidad del suelo y obligación de construir.
* Destinar un porcentaje de los emprendimientos urbanísticos a usos de VIS para garantizar mixtura social.
Algunas de estas medidas existen en la legislación, por ejemplo en la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires, y en parte se están implementando, es necesario potenciarlas.
Es necesario dejar de lado posiciones muy voluntaristas, e incorporar más estudios económicos, de la teoría de los juegos, del caos, de la complejidad. El urbanismo, en cualquiera de sus formas – no sólo hacer grandes proyectos urbanos – sino la intervención en espacios más reducidos, la formalización de asentamientos irregulares, es demasiado importante para no tratárselo inter y trans disciplinariamente.
Ciudades integradas, desarrollo policéntrico
Según Abramo, Jaramillo y otros,”…en contraposición al resultado espacial que supone un orden-equilibrio estable, eficiente y único, tenemos una ciudad-mercado-residencial caleidoscópica, cuyo ordenamiento no puede conocerse de antemano, y toda microdecisión individual resultará, posiblemente, en una macro transformación del orden urbano, donde la acción localizada de algo podría generar efectos correlativos en cascada.”
La meta de construir un país integrado y equilibrado desde el punto de vista territorial, con una fuerte identidad ecológica y ambiental, y con una organización que favorezca la competitividad de la economía y el desarrollo social, deben ser el resultado de un producto social conducido por el Estado. Sin la intervención del Estado, esta virtuosa construcción queda en manos del Mercado (inmobiliario y especulativo) y el resultado de su accionar, conduce a desequilibrios estructurales que afectan al valor de la tierra, al destino de la plusvalía, y a desequilibrios que acentúan las diferencias económicas de los sectores sociales, generando condiciones de vida inaceptables y perdida del derecho a la ciudad, por parte de las mayorías populares.
El producto social deseado conduce al logro de ciudades integradas, con desarrollo policéntrico (que garantice el acceso de la población a distintas áreas de servicios y equipamiento comunitario), receptivas de la producción para la generación de empleo y la diversificación productiva; es decir, ciudades menos vulnerables y con mayor capacidad de adaptación a las alteraciones del contexto social político y económico; a estos efectos se requiere limitar las extensiones indiscriminadas de las áreas periurbanas de las ciudades. Ello para evitar la desaparición de las áreas de producción fruto hortícola y de los ecosistemas que generan condiciones ambientales aptas para la existencia misma de la ciudad. En el mismo sentido, “..es insostenible que solamente el mercado sea el regulador del tamaño de las explotaciones agropecuarias, porque es insostenible que sólo el mercado regule uno de los recursos estratégicos de cualquier sociedad, junto con el agua.” (Peretti-Giardinelli-La Argentina Agropecuaria) – Tema de candente actualidad en este momento, junto con .la apropiación de esa renta-.
Resulta imprescindible, entonces, contar con un marco legislativo que consolide la agenda de planificación territorial en las distintas escalas -la continental, la nacional regional, provincial, la micro regiones compuestas por municipios con realidades semejantes, la municipal y la barrial-, y que establezca objetivos y principios comunes para todo el ámbito nacional, y retomar el fortalecimiento de la institucionalidad de la Planificación Territorial, la consolidación del andamiaje jurídico del ordenamiento territorial, la profundización de la producción de información y conocimiento acerca del territorio y la construcción de plataformas de evaluación y monitoreo de las políticas territoriales.
El proceso incesante de urbanización, y las necesidades sociales a satisfacer de un habitante masivo y desconocido consciente y demandante de sus derechos, ha ido forzando la conceptualización del concepto de la ciudad como sumatoria aleatoria de edificios, para alcanzar la categoría de arquitectura ciudad. Este concepto no ha perdido su vigencia para países como el nuestro, en el cual aún nos encontramos en la etapa de disputa por el sentido y en la construcción de un pensamiento situado que no se someta a otros intereses que no sean el del derecho del Pueblo al disfrute, uso y goce de la ciudad. Este pensamiento situado se viene ensanchando, perfeccionando, -aun con períodos de estancamiento en su profundización como el que sufrimos los últimos 4 años-, consolidando y expresando cada vez con mayor profundidad, en el contexto de aspirar a concebir una adecuada intervención urbano arquitectónica sobre la ciudad y el territorio: el del hábitat.
El concepto, entendido como la interacción entre las actividades de los hombres en el proceso de conformación del espacio, supone una proactiva acción de los destinatarios de estas intervenciones: no es desatinado afirmar que la mejora en la calidad del hábitat solo es posible en la medida que se garantice la participación consciente y activa de la población en la defensa de ese derecho postergado.
Debe conceptualizarse una nueva unidad de actuación: la de una sociedad que se apropia simultáneamente de la ciudad, trasladándose, utilizando equipamiento producido de modo industrial, haciendo uso de su tiempo libre y en el ejercicio de su trabajo; este deseable escenario supone la máxima socialización posible en el uso de la arquitectura como parte de la ciudad y del territorio -natural y cultural-.
A estos efectos resultan imprescindibles iniciativas legislativas
Para impulsar el ordenamiento territorial para un desarrollo sustentable, territorialmente equilibrado y socialmente justo, a través de la regulación del suelo como recurso natural, económico, social, e incluyendo la localización y condicionamiento de las actividades de los habitantes de la Argentina: un Proyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial, y Leyes Marco derivadas de un Plan Estratégico Territorial, por temática (Vivienda, Suelo, Infraestructura, Ambiente, Transporte, etc.) y la conformación de un Catastro Nacional que normalice los catastros provinciales ponderando con progresividad las dimensiones, geométrica, dominial y tributaria.
Para contar con un aporte normativo y operativo para mejorar la vida de los habitantes que viven en barrios con déficit dominial y urbanístico: un Proyecto de Ley de Regularización de la Vivienda Familiar (revisar las existentes) y Ley de Alquileres (éste ya sancionado).
Para institucionalizar a nivel nacional una normativa (vigente/desactivada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), que constituye una alternativa al sistema tradicional, para las comunidades que decidieron organizarse y autogestionarse la producción del hábitat :un proyecto de Ley de Producción Autogestionaria del Hábitat Popular, tomando como base la Ley Provincial 14.449, de Acceso Justo al Hábitat.
Para que se legisle la actuación democrática en desalojos urbanos y rurales: un Proyecto de Ley que protocolice la acción del Estado en esas circunstancias.
Para preservar el patrimonio de todos los Argentinos: un proyecto de Ley de creación de una Comisión Bicameral de Regulación de la Actividad Inmobiliaria Estatal.
Para facilitar la democratización de la producción de hábitat popular: un Proyecto de Ley que exima a las Organizaciones de la Economía Social de impuestos regresivos (IVA, Ingresos Brutos).
Para el proceso de integración territorial, sin límites jurisdiccionales que puedan actuar como excusas de falsa competitividad: la extensión a todo el territorio nacional de la Ley de Acceso Justo al Hábitat, vigente en la Provincia de Buenos Aires (aunque parcialmente desactivada), y revisión y completamiento de su Reglamentación, para democratizar la gestión del territorio con un criterio de equidad y de justicia distributiva.
Y fundamentalmente, un Estado y el conjunto de las organizaciones libres que aspiran al ordenamiento justo de nuestra sociedad, involucrados con la idea del desarrollo sostenible y configurados como la forma política suprema de su Pueblo.
Arqs. Jorge Ernesto GIL – Ángel MERLO